Rząd próbuje tchnąć nowe życie w partnerstwo publiczno-prywatne. Od lat więcej się słyszy o planach dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego niż rzeczywiście się w tym sektorze dzieje. Na widnokręgu widać już ograniczenie finansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej. Nowy budżet nie będzie już taki łaskawy dla Polski. Rząd i samorządy będą zmuszone w inny sposób finansować inwestycje. W innych krajach partnerstwo od wielu lat świetnie funkcjonuje, a przedsięwzięcia zrealizowane w tej formule są wzorem jakości i efektywności, dlatego zainteresowanie PPP nie powinno dziwić.
Podpisanie przez Prezydenta noweli ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym może otworzyć zupełnie nowy rozdział w długotrwałej współpracy sektora publicznego i prywatnego przy realizacji różnego rodzaju zadań publicznych. Niestety, jak dotąd formuła ta nie znajdowała zbyt wielu zwolenników – w ramach partnerstwa realizowano przeważne bardzo duże inwestycje infrastrukturalne prowadzone przez rząd, i też było ich niewiele. Przyczyny takiego stanu z pewnością były liczne, a do najpoważniejszych można zaliczyć negatywne stereotypy dotyczące wieloletniej współpracy sektora publicznego z prywatnym – zwłaszcza na poziomie samorządu terytorialnego, czy brak fachowej pomocy prawnej przy realizacji tego typu projektów. Z jednej strony niektórzy bali się tzw. czwartego „P”, czyli prokuratury. Z drugiej strony wiedza o tym jak przeprowadzić dobre PPP była znikoma. Brakowało dobrych projektów i przykładów, które można byłoby prosto powielać. Rząd kilka lat temu postawił sobie za cel ożywienie partnerstwa. Pracuje nad tym Ministerstwo Rozwoju. Dwa lata temu zaprosiło praktyków PPP do wsparcia przy wypracowaniu długofalowej polityki rządu w zakresie PPP oraz przygotowaniu zmian ustawowych. Celem tych ostatnich było usunięcie barier dla efektywnego PPP i wprowadzenie postulowanych przez środowisko rozwiązań, które ułatwiłyby realizację takich przedsięwzięć. Właśnie efektem tych prac jest podpisana przez Prezydenta ustawa. Wprowadza ona bardzo wiele zróżnicowanych zmian, jednak tych kluczowych jest zaledwie kilka. Poniżej je opisujemy.
Największy problem mają samorządy
Z założenia z instytucji partnerstwa może korzystać każdy podmiot publiczny. Teoretycznie najczęściej po tę instytucję winny sięgać samorządy terytorialne, jednak to właśnie na ich poziomie najczęściej ujawniają się negatywne stereotypy, czy problemy organizacyjne i prawne związane z przygotowaniem partnerstwa publiczno-prywatnego. Z tych względów popularyzowanie tej idei należałoby rozpocząć właśnie od samorządów terytorialnych. To u nich najłatwiej zaktywizować prywatny kapitał do realizacji celów publicznych. Jest to tym bardziej zasadne, że sporą część – ważnych dla każdego obywatela – zadań publicznych realizuje się właśnie na poziomie samorządu. Dodatkowo całkiem realna perspektywa zmniejszenia wysokości środków unijnych może tylko pogłębić te trudności.
Samorządy – a także cały sektor publiczny – powinny zacząć poszukiwania alternatywnych sposobów realizacji inwestycji oraz ich finansowania. Zamiast sięgać do kieszeni podatnika warto zwrócić się do przedsiębiorców nie tylko po finansowanie ale przede wszystkim po ich wiedzę, jak najlepiej i najefektywniej realizować przedsięwzięcia. Na tym właśnie polega idea partnerstwa publiczno-prywatnego, określanego przez ustawodawcę jako „wspólna realizacja przedsięwzięcia”, zakładająca podział zadań i ryzyk pomiędzy partnerów. Jasnym jest, że w Polsce brakuje wiedzy i przykładów jak przygotować dobry projekt i wybrać partnera prywatnego. Na szczęście ustawodawca dostrzegł ten problem i zaoferował samorządom pomoc.
Wsparcie i opinia Rządu
Jedną z wręcz rewolucyjnych zmian w partnerstwie publiczno-prywatnym jest wyposażenie w nowe kompetencje i zadania ministra właściwego w sprawach rozwoju regionalnego. Analizując przepisy noweli można wyciągnąć wniosek, że jego głównym obowiązkiem w kwestii partnerstwa będzie „upowszechnianie” i „opiniowanie”. Co to oznacza w praktyce? W przypadku „upowszechniania” oczywiście w pierwszym rzędzie może chodzić o wszelkiej maści akcje promocyjne, czy informacyjne dotyczące idei partnerstwa. Jednak zdecydowanie najważniejsze w tym obszarze jest przygotowywanie wzorów różnego rodzaju dokumentów, które partnerzy będą mogli wykorzystać w opracowywaniu wiążącej ich umowy. Ustawodawca wskazał jedynie na przykładowy ich katalog – w każdym razie możemy się spodziewać, że Ministerstwo przygotuje wzory umów i wytyczne, a także inne dokumenty potrzebne zarówno na etapie wyłaniania partnera prywatnego, jak i samej realizacji zadania. Prace w tym zakresie są już bardzo zaawansowane. Z pewnością wzory te staną się jednym z głównych źródeł praktycznej wiedzy o partnerstwie. Ministerstwo pracuje w tej chwili nad trzema głównymi przykładami umów. Jest to umowa koncesji, umowa partnerstwa publiczno-prywatnego oraz umowa tzw. instytucjonalnego PPP (czyli spółki pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym).
Ocena efektywności realizacji przedsięwzięcia
Nowością jest też „opiniowanie” przez Ministerstwo konkretnych projektów partnerstwa. Jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wyboru partnera podmiot publiczny został zobowiązany do oceny efektywności realizacji planowanego zadania właśnie w tej formule w porównaniu do sytuacji, w której należałoby je zrealizować wyłącznie ze środków publicznych. Jak dotąd oceny takie nie były przewidziane wprost przez przepisy prawa. W praktyce ich przygotowanie było rekomendowane przez doradców. Teraz zostało to odzwierciedlone w treści ustawy. Zgodnie z normą art. 3a ust. 2 znowelizowanej ustawy dokonując oceny, podmiot publiczny będzie w szczególności uwzględniał podział zadań i ryzyk pomiędzy nim a partnerem prywatnym, szacowane koszty cyklu życia przedsięwzięcia i czas niezbędny do jego realizacji oraz wysokość opłat pobieranych od użytkowników, jeżeli takie opłaty są planowane, oraz warunki ich zmiany. Po sporządzeniu tego dokumentu podmiot publiczny będzie mógł zwrócić się do ministra o wydanie opinii w sprawie zasadności przyjętych rozwiązań. Zwrócenie się o opinię będzie obowiązkowe jeżeli planowana kwota finansowania z budżetu państwa inwestycji przekracza 300 000 tys. zł. Po złożeniu kompletnego wniosku minister będzie miał 60 dni na wydanie opinii, a więc jej sporządzenie stanie się obligatoryjne. Uwzględni w niej właściwie wszystkie, zasadnicze elementy partnerstwa: od poprawności i kompletności przeprowadzonych analiz, przez przyjęty model organizacyjny, aż po proponowany podział ryzyk. Opinia będzie mieć jedynie charakter doradczy – podmiot publiczny nie będzie związany jej treścią. W przypadku negatywnych wniosków z dokonanej oceny przedłożonej dokumentacji minister wskaże braki i błędy w przedstawionej dokumentacji, co z pewnością będzie mieć ważny walor edukacyjny w przyszłym przygotowywaniu projektów PPP.
Natomiast otrzymanie takiej opinii przez partnera publicznego będzie swoistym „certyfikatem bezpieczeństwa”. Pozwoli nie tylko na merytorycznie poprawne przygotowanie wszelkich dokumentów potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia, ale przede wszystkim na wybór najbardziej optymalnego dla obydwu stron umowy mechanizmu realizacji zakładanego zadania. Poza tym z pewnością pozytywna opinia stanie się bardzo ważnym argumentem zachęcającym podmioty publiczne do zaangażowania się w partnerstwo – zyskają oni dodatkowe uzasadnienie dla poprawności i celowości przyjętych rozwiązań. Wydaje się, że opinia ministerstwa może mieć także duże znaczenie przy przełamywaniu negatywnych stereotypów i uprzedzeń – zauważanych zwłaszcza w mniejszych gminach – przed wieloletnią i często opiewającą na duże sumy współpracą sektora publicznego z prywatnym.
Zasady wyboru partnera prywatnego
Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym nie określa w sposób kompleksowy procedury wyboru partnera prywatnego. Kwestie te reguluje ustawa Prawo zamówień publicznych oraz ustawa o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi. Nie oznacza to jednak, że w ustawie o ppp nie znajdują się regulacje wprost odnoszące się do problematyki wyłonienia partnera prywatnego – wręcz przeciwnie, takie unormowania były w niej obecne zarówno przed nowelizacją, jak i po jej dokonaniu. Również w tej materii ustawodawca dokonał bardzo poważnych zmian – zwłaszcza w kwestii skutków wyboru procedury wyłonienia partnera.
W dotychczasowym stanie prawnym jeżeli podmiot publiczny prowadzi postępowanie oparte na ustawie o koncesji na roboty budowlane bądź usługi – może ona zakończyć się jedynie zawarciem umowy koncesji. Dotąd pomyłka bądź nie do końca przemyślany wybór procedury mógł utrudnić, a nawet uniemożliwić realizację projektu w formule PPP. Wynikało to z faktu, że na etapie rozpoczęcia procedury wyboru partnera często trudno było określić, czy umowa PPP będzie umową w pełni „koncesyjną”, czy też będzie zbliżona do tradycyjnej umowy PPP np. przewidującej inny podział ryzyk oraz opłatę za dostępność na rzecz partnera prywatnego. Po nowelizacji ustawodawca zrezygnował ze ścisłego rozgraniczenia tych sfer – podmiot publiczny poszukując partnera prywatnego zawsze będzie mógł skorzystać z procedury określonej w Prawie zamówień publicznych, nawet w sytuacji, gdy umowa partnerstwa faktycznie będzie umową koncesji. Jednak – co bardzo istotne – nie zwolni to zamawiającego z obowiązku podania szacunkowej wartości umowy koncesji, a sama umowa będzie mogła zostać zawarta na czas oznaczony.
Ponadto ustawodawca dokonał zmian w samych kryteriach doboru partnera prywatnego. Ustawodawca nadal odwołuje się przede wszystkim do kryterium najkorzystniejszego bilansu wynagrodzenia, jednak odnosi go do partnera prywatnego lub spółki partnera publicznego, do której partner prywatny przystąpił w celu realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie za najkorzystniejszą może zostać uznana oferta zakładająca najlepszy koszt przedsięwzięcia ponoszony przez podmiot publiczny.
Spółki celowe
Ustawodawca wreszcie dostrzegł, że w praktyce standardem realizacji inwestycji PPP jest tzw. model Project Finance. W jego ramach faktyczna realizacja przedsięwzięcia jest dokonywana poprzez spółkę celową. Umożliwia to lepsze zarządzenie ryzykiem i samym przedsięwzięciem. Jest to często wymóg banków, które dzięki temu uzyskują możliwość zabezpieczenia się poprzez zastaw na udziałach takiej spółki. Ponadto uzyskują przejrzystą organizacyjnie i finansowo strukturę organizacyjną realizującą przedsięwzięcie. Standardem realizacji inwestycji poza Polską było występowanie w postępowaniach przetargowych przez spółki matki, które po wyborze ich oferty zakładały spółkę celową tzw. spółkę specjalnego przeznaczenia – zwanej z angielskiego special purpose vehicles („SPV”), która podpisywała umowę PPP i ją realizowała. W Polsce było to traktowane jako zakazana zmiana podmiotowa. Aby to osiągnąć spółka celowa musiała od początku występować w postępowaniu na wybór partnera prywatnego , jednak zostało to istotnie ograniczone przez kolejne nowelizacje ustawy o prawie zamówień publicznych, które faktycznie ograniczyły możliwość powoływania się na zasoby osób trzecich przy preselekcji wykonawców. Dotychczas spółka celowa, która występując w przetargu powoływała się na doświadczenie i zasoby spółki matki nagle została w tym ograniczona i nie miała szans przejść preselekcji wykonawców w postępowaniu ograniczonym. Nowelizacja uchyla w tym wypadku furtkę.
Powołanie spółki celowej po wybraniu oferty partnera prywatnego
Nowela wprost przyznaje podmiotowi publicznemu prawo wyrażenia zgody, że do realizacji umowy, w miejsce partnera prywatnego, przystąpi jednoosobowa spółka partnera prywatnego lub spółka kapitałowa, której jedynymi wspólnikami są partnerzy prywatni. Trzeba pamiętać, że w przypadku kilku partnerów w grę może wchodzić tylko i wyłącznie powołanie spółki kapitałowej. Informacje co do tego czy w ogóle i na jakich warunkach partner publiczny wyraża zgodę na takie rozwiązanie będzie musiał zamieścić już w pierwszym dokumencie udostępnianym w postępowaniu. A więc potencjalny partner prywatny na długo przed złożeniem swojej oferty zyska pewność w tym zakresie.
Z formalnego punktu widzenia to powołana „spółka-córka” będzie odpowiedzialna za zrealizowanie umowy, a więc partner prywatny teoretycznie nie będzie ponosić ryzyka powodzenia projektu Nie oznacza to jednak, że zupełnie zostanie uwolniony od odpowiedzialności za przedsięwzięcie. Wręcz przeciwnie. Zgodnie z nowelą partner prywatny odpowiada solidarnie ze spółką za szkodę wyrządzoną podmiotowi publicznemu w skutek nieudostępnienia spółce zasobów, które wskazał w ofercie np. doświadczenie czy zasoby finansowe. Uwolnienie się od tej odpowiedzialności będzie możliwe tylko w przypadku wykazania braku winy przez partnera prywatnego w nieudostępnieniu zasobów.
Taka konstrukcja odpowiedzialności jest wynikiem przyjętego założenia, że „spółka-córka” partnera na etapie przystąpienia do umowy faktycznie nie dysponuje zasobami potrzebnymi do jej wykonania. To partner prywatny jest zobowiązany wyposażyć ją w taki sposób aby SPV była władna należycie zrealizować przedsięwzięcie. Chodzi tutaj np. o pełne wsparcie wykwalifikowaną kadrą i podwykonawstwem w przypadku brakującego doświadczenia. W przeciwnym razie wykonanie umowy PPP stanie się niemożliwe. Oczywiście partner prywatny stając do konkursu może posłużyć się zasobami podmiotów trzecich – w takim przypadku również one zostaną zobowiązane do ich przekazania powołanej spółce.
Jest to bardzo dobra zmiana. Niemniej warto aby zmiany przepisów poszły o krok dalej. Chodzi o pełne dopuszczenie udziału od samego początku postepowania bezpośrednio przez spółki SPV. W takim wypadku spółki matki często będą mogły zdecydowanie lepiej zarządzić swoim ryzykiem. W szczególności poprzez ograniczenie go w czasie. Należy pamiętać, że umowy PPP są często zawierane na okres 20-30 lat, a to jest już istotna ekspozycja na ryzyko. Aby umożliwić postulowane rozwiązanie wystarczy aby praktyka orzecznicza Krajowej Izby Odwoławczej jednolicie opowiedziała się za możliwością pełnego powoływania się przez spółki SPV w ramach preselekcji w procedurze ograniczonej na zasoby jej udziałowców. Pierwsze jaskółki już są.
Rezygnacja z solidarnej odpowiedzialności członków konsorcjum wykonawców oraz uelastycznienie zabezpieczenia należytego wykonania umowy PPP
Kolejne zmiany odpowiadające na głosy praktyki to wyłączenie stosowania norm art. 141, 150 i 151 prawa zamówień publicznych. Pierwszy z tych przepisów narzucał obligatoryjną solidarną odpowiedzialność wykonawców wspólnie składających ofertę. Projekty PPP są złożone. Najczęściej uczestniczą w nich konsorcja firm wykonawczych i operatorskich. Wykonawca, który wybuduje np. ratusz, szpital czy autostradę nie jest później zaangażowany w zarządzanie i utrzymanie tych obiektów. To może być okres nawet 20-30 lat. Dokonana zmiana umożliwi rozróżnienie w tym wypadku zasad odpowiedzialności poszczególnych członków konsorcjum.
Tak samo nieprzystające do istoty umów PPP było ustalanie zabezpieczenia należytego wykonania umowy w myśl przepisów prawa zamówień publicznych. Wskazane art. 150 i 151 przewidują, ze wysokość zabezpieczenia winna być ustalona jako 10% ceny całkowitej podanej w ofercie, albo maksymalnej wartości nominalnej zobowiązania zamawiającego wynikającego z umowy. W partnerstwie publiczno-prywatnym standardowo przez okres projektowania i budowy partner prywatny nie otrzymuje żadnych płatności. Tymczasem poprzez kolejne nakłady zwiększa majątek podmiotu publicznego. Jest to wystarczające zabezpieczenie interesu publicznego. W tej sytuacji żądanie dodatkowej gwarancji w sposób nieuzasadniony zwiększało jedynie koszty projektu. Nowelizacja rozwiązała ten problem. Oczywiście nie oznacza to, że umowa PPP w ogólne nie powinna przewidywać ustanowienia zabezpieczenia jej należytego wykonania. Natomiast należy je bardziej elastycznie dostosować do specyfiki tej umowy. Na przykład zasadnym może być oczekiwanie wniesienia takiego zabezpieczenia w mniejszej wysokości w początkowym okresie realizacji projektowania i budowy oraz końcowym np. na dwa lata przed planowanym zakończeniem okresu eksploatacji.
Wyłączenie solidarnej odpowiedzialności inwestora wobec podwykonawców
Ryzyko związane z długoletnim wykonywaniem umowy partnerstwa dotyczy nie tylko samych partnerów. W obecnej sytuacji często są oni zmuszeni korzystać z usług podwykonawców. To z kolei determinuje – dobrze znane z dotychczasowych doświadczeń – problemy z wypłatą wynagrodzenia. Po fali bankructw podwykonawców zaangażowanych w realizację ważnych projektów infrastrukturalnych, które były spowodowane poważnymi zatorami płatniczymi ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do Kodeksu cywilnego przepisu art. 6471 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem inwestor solidarnie z wykonawcą (generalnym wykonawcą) odpowiada za zapłatę wynagrodzenia należnego podwykonawcy z tytułu wykonanych przez niego robót budowlanych. Jednocześnie warunkiem tej odpowiedzialności jest zgłoszenie inwestorowi przez wykonawcę bądź podwykonawcę szczegółowego zakresu pracy wykonywanych przez niego. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania w sytuacji, kiedy inwestor nie zgodzi się na przedstawiony mu zakres prac. Nowela ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym otwiera możliwość zmiany tych zasad na potrzeby realizacji projektów PPP.
Zgodnie z nią pojawia się możliwość zastrzeżenia w umowie partnerstwa, że podmiot publiczny będący inwestorem nie ponosi odpowiedzialności za wypłatę wynagrodzenia podwykonawcy. Warto zwrócić uwagę, że zazwyczaj konstrukcja umów PPP przesądzała, że podmiot publiczny nie jest inwestorem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Mogło to jednak budzić wątpliwości. Taka odpowiedzialność byłaby olbrzymim ryzykiem dla podmiotu publicznego. Istotą umowy PPP jest rozłożenie kosztów budowy na wiele lat w ramach opłaty za dostępność. Tymczasem solidarna odpowiedzialność powodowałaby obowiązek natychmiastowego uregulowania części lub nawet całości kosztów budowy w sytuacji braku ich zapłaty przez partnera prywatnego. Nowelizacja umożliwia zgodne z prawem wyłączenie tej odpowiedzialności. Oczywiście jest to niezwykle atrakcyjne rozwiązanie dla podmiotów publicznych, jednak stawia potencjalnego wykonawcę w dużo gorszej sytuacji, niż gdy korzysta on z unormowań Kodeksu cywilnego. Stąd też ustawodawca postanowił, że o takim wyłączeniu odpowiedzialności partnera publicznego trzeba będzie poinformować wykonawcę przed podpisaniem z nim umowy. Co więcej, za wypłatę wynagrodzenia wobec podwykonawcy odpowiedzialność – także swoim majątkiem osobistym – poniesienie partner prywatny, jak również powołana przez niego spółka celowa. Oczywiście egzekucja z majątku prywatnego partnera stanie się możliwa dopiero po bezskuteczności egzekucji na zasadach ogólnych.
Wspólne powołanie spółki i przystąpienie do spółki partnera publicznego
Nowela precyzuje istniejącą aktualnie możliwość realizacji partnerstwa w formie spółki powołanej w tym celu przez partnerów. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że z takiej możliwości będzie można skorzystać tylko i wyłącznie w ramach spółek kapitałowych. Jednak dużo ważniejsze wydaje się umożliwienie skorzystania z już istniejącej spółki podmiotu publicznego. W takim wypadku wejście nowego partnera do istniejącego i działającego przedsiębiorstwa ma umożliwić realizację nowego przedsięwzięcia i jego efektywne zarządzanie w oparciu o istniejący już majątek. Dostrzegając te uwarunkowania ustawodawca dał możliwość podmiotom publicznym dopuszczenia partnerów prywatnych do już istniejących spółek. W praktyce oznacza to, że partner prywatny nabywa odpowiednią ilość akcji bądź udziałów, natomiast po zrealizowaniu umowy zostają one zbyte z powrotem na rzecz partnera publicznego bądź umorzone.
Umowa bezpośrednia i interwencja podmiotu finansującego
W większości przypadków realizacja inwestycji w ramach partnerstwa wymaga skorzystania z finansowania oferowanego przez różnego rodzaju instytucje, np. banki. Korzystanie z takich środków ma jednak nieco inny wymiar niż w przypadku zadłużania się m.in. na potrzeby wykorzystywania środków unijnych. W przypadku partnerstwa podmiot finansujący sam jest zainteresowany terminowym i prawidłowym wykonaniem zadania – w końcu od tego zależy spłata wierzytelności. Aby zabezpieczyć interesy instytucji finansującej ustawodawca postanowił wyraźnie dopuścić zawieranie tzw. umów bezpośrednich. W myśl nowych przepisów podmiot publiczny będzie miał prawo zawrzeć z finansującym (np. bankiem) umowę, w której zobowiąże się, że w przypadku poważnego zagrożenia realizacji przedsięwzięcia przeniesie na nią całość lub część obowiązków partnera prywatnego.
Jednak, aby skorzystać z tej możliwości koniecznym będzie jej wyraźne wskazanie w dokumentach postępowania w sprawie wyboru partnera prywatnego, natomiast w samej umowie partnerstwa trzeba będzie szczegółowo określić warunki powierzenia. Poza tym – co niezwykle istotne – umowa z finansującym przedsięwzięcie nie będzie mogła zawierać postanowień sprzecznych z umową o partnerstwie. A zatem w przypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych pierwszeństwo zawsze należy przyznać umowie łączącej partnerów. Umożliwianie zawierania tego typu umów oraz wprowadzenie tzw. prawa interwencji to kolejne zmiany idące z duchem praktyki. Tego typu umowy są powszechnie przewidywane w ramach przedsięwzięć PPP. Jak dotąd głównym problemem było właśnie wstąpienie do umowy PPP osoby trzeciej w miejsce partnera prywatnego. Zmiany podmiotowe były niedopuszczalne. W praktyce umowy bezpośrednie regulują znacznie więcej sytuacji. Zazwyczaj przewidywane są obowiązki informacyjne na rzecz banku. Wprowadzają one także obowiązek przeprowadzania postępowania naprawczego w sytuacji nienależytego wykonania umowy przez partnera prywatnego. Takie postępowanie odbywa się właśnie przy współudziale instytucji finansującej, a ewentualne rozwiązanie umowy przez podmiot publiczny jest warunkowane właśnie jego bezskutecznym przeprowadzeniem. Umowy bezpośrednie przewidują też możliwość i zasady cesji wierzytelności na rzecz banku.
Inne zmiany
Warto wskazać, że nowelizacja sankcjonuje praktykę w zakresie obowiązków raportowania realizacji umowy przez partnera prywatnego. Do tej pory prawa i obowiązki podmiotu publicznego były sformułowane w ustawie w sposób bardzo ogólny. W umowach PPP bardzo szeroko były ujmowane zasady sporządzania raportów, na przykład partner prywatny musi na bieżąco odnotowywać wszelkie przypadki braku dostępności przedsięwzięcia lub wszelkie naruszenia standardów utrzymania. Raporty są sporządzane na bieżąco po każdym istotnym zdarzeniu, a także cyklicznie, tygodniowo, miesięcznie, rocznie. Teraz obowiązek raportowania wynika wprost z przepisów ustawy.
Istotnym nowym postanowieniem jest zasada, że jeżeli jest planowane jest pobieranie opłat od użytkowników przedsięwzięcia przez partnera prywatnego, umowa o partnerstwie
publiczno-prywatnym musi określać maksymalną wysokość tych opłat oraz warunki ich zmiany. Celem przepisu jest zapewnienie ochrony zwykłych użytkowników przed np. niekontrolowanym podwyższaniem opłat za określone usługi lub np. korzystanie z infrastruktury. Obecnie np. opłaty za parking zrealizowany w formule PPP nie będą mogły być dowolnie kształtowane przez partnera prywatnego.
Bardzo istotną zmianą jest także dokonana nowelizacja ustawy o drogach publicznych. Dokonano rozróżnienia stref płatnego parkowania samochodów. Obok istniejących stref płatnego parkowania została dodana tzw. śródmiejska strefa płatnego parkowania. Strefa śródmiejska może zostać wyznaczona na obszarach zgrupowania intensywnej zabudowy funkcjonalnego śródmieścia, które stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy w mieście o liczbie ludności powyżej 100 000 mieszkańców. W jej obrębie opłaty za parkowanie mogą być pobierane nawet 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. Ich górna wysokość będzie też trzykrotnie wyższa od opłaty za parkowanie w normalnej strefie. Istotnym novum jest też powiązanie wysokości opłat za parkowanie oraz kar za brak opłaty z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2017 r. poz. 847 oraz z 2018 r. poz. 650). Warto przypomnieć, że aktualnie opłata może być pobierana wyłącznie w dni robocze. Jej wysokość za pierwszą godzinę nie może przekroczyć 3 zł, natomiast opłata dodatkowa, w wypadku nieuiszczenia opłaty za postój, nie może przekroczyć 50zł. Stawki te nie uległy zmianie przez wiele lat aleteraz się to istotnie zmieni. Opłata za pierwszą godzinę postoju nie będzie wyższa niż 0,15% minimalnego wynagrodzenia za pracę a opłata dodatkowa będzie mogła wynieść nawet 10% tego wynagrodzenia. Co więcej, minimalne wynagrodzenie za pracę jest aktualizowane raz do roku. Stąd opłaty za postój jak i opłata dodatkowa będą automatycznie waloryzowane. Aktualnie minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi 2100 zł. Oznacza to, że jeżeli przepisy te weszłyby dzisiaj w życie to stawka za pierwszą godzinę postoju nie ulegnie dużej zmianie, bowiem wyniesie 3,15 zł. Opłata dodatkowa natomiast to nawet 210 zł, a godzina parkowania w centrum miasta to nawet 9,45 zł. Na razie nie musimy jednak sięgać głębiej do kieszeni. Zmiany te wejdą w życie dopiero po roku od wejścia w życie ustawy.
Perspektywa nowelizacji ustawy o finansach publicznych
Dodatkowo w tym miejscu warto także zwrócić uwagę na prowadzone prace legislacyjne mające na celu zmianę ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z proponowaną treścią art. 1 pkt. 1 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 2787) do państwowego długu publicznego będą zaliczane m.in. zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Jak czytamy w uzasadnieniu do tego projektu, celem wskazanego zapisu jest zaliczenie do długu publicznego m.in. umów nienazwanych, o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Umowy te będą zaliczane do długu JST. W tym kontekście nie można stracić z pola widzenia faktu, że umowa PPP może być postrzegana dokładnie przez pryzmat tych uregulowań. W praktyce wręcz PPP jest wskazywany jako sposób finansowania przedsięwzięć umożliwiający rozłożenie w czasie spłaty kosztów realizacji infrastruktury. W efekcie zobowiązania z niej wynikające będą zaliczane do długu publicznego. Warto zwrócić uwagę, że jedną z olbrzymich zalet przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publicznoprawnego było (pod pewnymi warunkami dotyczącymi rozłożenia ryzyk projektu) kwalifikowanie zobowiązań z nich wynikających jako niezaliczanych do długu JST. Często głównym hamulcem dla rozwoju PPP były właśnie obawy przed zwiększaniem poziomu zadłużenia.
Celem projektodawcy zmian jest próba ograniczenia możliwości zadłużania się sektora publicznego. Niestety literalne brzmienie przepisów idzie bardzo daleko. Miejmy nadzieję, że w ramach prac legislacyjnych umowy PPP, które dotychczas w pewnym zakresie nie były zaliczane do długu publicznego, zostaną wyłączone z efektu działania nowelizowanych przepisów. W przeciwnym wypadku będziemy mieli do czynienia z regresem rozwoju przedsięwzięć realizowanych w partnerstwie publiczno – prywatnym.