- Pod koniec maja rozpoczęły się prekonsultacje rządowego projektu ustawy Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które ma zastąpić dotychczasowe regulacje poświęcone planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennemu
- Autorzy projektu planują w nim wprowadzenie szeregu zmian, zwłaszcza zobowiązując gminy do uchwalenia właściwych aktów planowania przestrzennego
- Niestety projektodawcy nie stworzyli mechanizmów płynnego przejścia pomiędzy starym a nowym systemem planowania przestrzennego, co może spowodować bardzo poważne problemy z realizacją inwestycji
Podstawowym problemem z zagospodarowaniem przestrzenią w Polsce jest brak spójnej polityki państwa w tym zakresie, wyrażającej się m.in. w nikłym pokryciu powierzchni kraju planami zagospodarowania przestrzennego. To zaś prowadzi do chaosu w zabudowie i realizacji inwestycji w miejscach nieposiadających odpowiedniej infrastruktury. Chcąc rozwiązać te problemy rząd postanowił wprowadzić zupełnie nową ustawę regulującą prowadzenie polityki przestrzennej. Niestety projekt w obecnym kształcie zamiast rozwiązywać zasygnalizowane tu problemy tylko je pogłębia, grożąc jednocześnie paraliżem inwestycyjnym.
Szerokie ograniczenie prawa własności
Pierwszą kwestią, na którą warto zwrócić uwagę zanim przejdziemy do omówienia bardziej szczegółowych rozwiązań, są zasady Prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowane w początkowych przepisach projektu. Z praktycznego punktu widzenia mogą one mieć znaczenie jedynie przy wykładni przepisów tejże ustawy, a jednocześnie świetnie nadają się do zilustrowania, jakie cele ma zamiar osiągnąć prawodawca uchwalając Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście należy zwrócić uwagę przede wszystkim na art. 3 projektu stanowiący, iż ład przestrzenny jest dobrem wspólnym i podlega ochronie prawnej w procesie gospodarowania przestrzenią. Wychodząc z tego założenia ustawodawca chce zobowiązać organy władzy publicznej do gospodarowania przestrzenią w sposób racjonalny, efektywny i zrównoważony – nadając każdej z tych zasad ściśle określoną treść.
Zgodnie z projektem, racjonalne gospodarowanie przestrzenią ma sprowadzać się przede wszystkim do „równego” uwzględniania w jej ramach ograniczeń naturalnych, faktycznych i prawnych oraz walorów środowiskowych, potrzeb społecznych, ekonomicznych oraz estetycznych. Jednocześnie – najwyraźniej w celu zapewnienia efektywności zagospodarowania przestrzenią – autorzy projektu uznają, że organy władzy publicznej będą w pierwszej kolejności wykorzystywać do zabudowy istniejące zasoby obszarów zurbanizowanych, wyznaczając nowe tylko wówczas, gdy okaże się to niezbędne z punktu widzenia „racjonalnych potrzeb rozwojowych”. Jednak za podstawę gospodarowania przestrzenią projektodawcy uznają zrównoważony rozwój, pozwalający na osiągnięcie wysokiej jakości życia społecznego.
W związku z tym, projekt jednoznacznie stwierdza, że w gospodarowaniu przestrzenią interes publiczny jest nadrzędny nad interesem jednostki, a ustalenia gminnych aktów planowania przestrzennego ograniczają sposób korzystania z nieruchomości. Kategoryczne brzmienie tychże przepisów pozwala postawić tezę, że mogą one być wykorzystywane do nadmiernej ingerencji gmin w prawo własności. Z drugiej jednak strony – biorąc pod uwagę chociażby dotychczasowe orzecznictwo – tego typu ograniczenia powodują szkodę dla właściciela nieruchomości, a tym samym obowiązek wypłaty odszkodowania. To zaś oznacza, że w przypadkach wielu gmin korzystanie z nowo przyznanych uprawnień może okazać się po prostu nieopłacalne.
Nowe akty ze starymi problemami
W myśl projektu nowymi aktami planowania przestrzennego – które zachowają swój status aktów prawa miejscowego – staną się: plan ogólny przeznaczenia terenów gminy; plan zabudowy terenów gminy oraz gminne standardy urbanistyczne. W pierwszym z tych aktów rada gminy określi przede wszystkim, jakie obszary gminy są zurbanizowane, a także zapotrzebowanie na zabudowę nowych terenów oraz wyposażenie ich w infrastrukturę niezbędną do takiego wykorzystania. W akcie tym zostaną także wskazane tereny, gdzie zabudowa będzie mogła zostać uzupełniona na podstawie decyzji lokalizacyjnej – mającej zastąpić obecną decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast plan zabudowy terenów gminy ma stanowić odpowiednik obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego ramach obowiązkowe stanie się ustalenie granic jednostek urbanistycznych oraz szczegółowego przeznaczenia terenów; zasady zagospodarowania terenu (m.in. w kwestii budowy infrastruktury społecznej i technicznej, czy sytuowania obiektów budowlanych) oraz warunki scalania i podziału nieruchomości.
Ostatni z aktów planowania – a więc gminne standardy urbanistyczne – nie będzie miał charakteru obowiązkowego, jednak jeżeli lokalne władze zdecydują się na jego uchwalenie będą musiały zdefiniować w nim zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych w planie ogólnym do uzupełnienia zabudowy, a jednocześnie nie objętych planem zabudowy. Co ciekawe, w sytuacji, gdy rada gminy nie podejmie tego typu uchwały zastosowanie znajdą ogólnopolskie standardy urbanistyczne.
Warto zaznaczyć, że ustawodawca chce, aby akty te były opracowywane w pełni profesjonalnie. W związku z tym gminy zostaną zobligowane do utworzenia biur planowania przestrzennego, w których konieczne będzie zatrudnienie osób o różnorodnym wykształceniu i doświadczeniu zawodowym „niezbędnym do komplementarnego projektowania planistycznego i urbanistycznego”. Wydaje się więc, że wydzielenie nowych terenów pod inwestycje budowlane będzie dużo trudniejsze niż obecnie – co z kolei może stanowić kolejną barierę dla rozwoju rynku budowlanego w Polsce.
Ponadto, te wszystkie czynniki powodują, że po wejściu w życie projektowanej ustawy na gminy zostanie nałożony szereg obowiązków znacznie obciążających ich budżet. Niestety, jak na razie, nie przewidziano żadnego systemu finansowania tych obowiązków, a to oznacza, że najpewniej lokalne władze same będą musiały znaleźć niezbędne fundusze. W tym kontekście niewielką pociechą jest możliwość utworzenia wspomnianego tu biura dla obszaru kilku sąsiadujących ze sobą gmin.
Można mieć wątpliwości, czy nowe Prawo sprosta stawianym mu wymaganiom
W wielu wypadkach przekonsultowany projekt Prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zmiany, które bardzo poważnie będą oddziaływać zarówno na dotychczasowy (w wielu przypadkach niestety mocno prowizoryczny) sposób prowadzenia polityki przestrzennej, z drugiej zaś na wykonywanie ważnego elementu prawa własności, jakim jest możliwość zabudowy. Trudno omówić szczegółowo wszystkie te zmiany, jednak warto wskazać na sprawę o zasadniczym charakterze.
Otóż projekt zakłada obowiązkowość uchwalenia przez gminy stosownych aktów planowania, jednocześnie nie rozwiązując problemu zależności pomiędzy nimi, a obowiązującymi już miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czy studiami warunków zabudowy. Niestety doświadczenie uczy, że gminy mogą po prostu nie zdążyć z uchwaleniem nowych aktów w wyznaczonym terminie (trzy lata od wejścia w życie projektowanej ustawy), chociażby ze względu na brak środków na podjęcie odpowiednich prac. Z drugiej zaś strony projektowane przepisy przejściowe są niezwykle lakoniczne. Co prawda uchwalone dotąd plany zagospodarowania przestrzennego pozostaną w mocy, o ile będą zgodne z nowymi planami ogólnymi. To z kolei daje gminom możliwość zachowania wysiłku włożonego w ich uchwalenie, jednak nie wiadomo w jaki sposób można będzie uzupełnić miejscowe plany o tereny dotąd nimi nie objęte.
Nowela Prawa budowlanego może okazać się daremna
W każdym razie obecnie nie wiadomo, w jaki sposób autorzy przedmiotowego projektu wyobrażają sobie przejście ze starego do nowego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego. To zaś – bez dopracowania tych kwestii na etapie właściwego procesu legislacyjnego – oznacza pogłębienie i tak dużego chaosu związanego z tego typu zmianami, a tym samym iluzoryczność wielu korzystnych zmian projektowanych w Prawie budowlanym. W końcu co inwestorowi z dużej autonomii w ramach należącej do niego nieruchomości, skoro w ogóle nie będzie mógł rozpocząć budowy? Niestety wskazane trudności, przy praktycznej likwidacji decyzji o warunkach zabudowy, mogą mieć właśnie taki skutek. Wydaje się, że najlepszym rozwiązaniem jest w tym przypadku zsynchronizowanie prac na projektem zmian w Prawie budowlanym oraz Prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.