Umowy PPP to wciąż niedoceniany sposób współpracy JST z przedsiębiorcami. Często JST rezygnują z tej formy współpracy ze względu na obawy, iż umowa z partnerem prywatnym powoduje wzrost długu publicznego. To z kolei miałoby ograniczać gminę w zaciąganiu nowych zobowiązań. Jest to mylne podejście, bowiem oparte jest na zasadach, które uległy zmianie i na dzień dzisiejszy nie są prawnie wiążące.
Zapewnienie realizacji zadań publicznych przez samorząd wymaga niejednokrotnie wiedzy specjalistycznej, nierzadko w wąskiej specjalizacji. Wiele zadań wymaga również nakładów na infrastrukturę, na które samorządy muszą zaciągać wysokie zobowiązania. Partnerstwo publiczno-prywatne powstało jako antidotum na część problemów. Ideą partnerstwa jest podział ryzyka, poza Polską również podział zysków, nie tylko w wymiarze czysto finansowym. Partner prywatny, któremu powierzana jest realizacja działania przejmuje na siebie co najmniej część czynników ryzyka. Czynniki te związane są na ogół z budową czy też remontem niezbędnej infrastruktury i jej dalszym utrzymaniem.
Istotna dla problemu jest treść art. 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Regulacja ta stanowi, że organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja określonych w tym przepisie zobowiązań przekroczy wskaźnik opisany zawartym w tym przepisie wzorem w stosunku do dochodów. Wskaźnik ten zwany jest Indywidualnym Wskaźnikiem Zadłużenia – IWZ. Jak widać, przepis w żadnym razie nie odnosi się do pojęcia długu publicznego.
IWZ uwzględnia pożyczki i kredyty zaciągnięte na sfinansowanie zobowiązań JST. Źródłem niezrozumienia jest jednak art. 72 ustawy i wydane na jego podstawie rozporządzenie, które stanowi, że do tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego należą kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Na ogół pożyczki i kredyty zaciągnięte na sfinansowanie zobowiązań utożsamiane są z pożyczkami i kredytami i tytułami z nimi zrównanymi, o których wspomina art. 72 ustawy. Ze strony wykładni i zasad legislacji należy się spodziewać, że co do zasady pojęcie użyte w ustawie ma takie samo znaczenie i zakres w całym tekście aktu. Ta reguła nie jest jednak, niestety, zawsze zachowana. Tak jest również w tym przypadku.
Jak słusznie wskazuje m.in. dr Michał Bitner, opisane w art. 72 ustawy pożyczki i kredyty (oraz zrównane z nimi inne zobowiązania) mają znaczeniowo inny – szerszy zakres, niż pożyczki i kredyty opisane w art. 89 i 89 ustawy, do których odwołuje się IWZ. Wynika to z innego celu tych regulacji. Art. 72 służy obliczeniu długu publicznego, obejmującego również długi samorządów. Jednak poziom długu publicznego jest obrazem stanu finansów państwa, mających znaczenie dla pewnych wskaźników wynikających z konstytucji i procedury nadmiernego deficytu UE. Art. 89 i 90 ustawy z kolei dotyczą jedynie kredytów i pożyczek zaciąganych na sfinansowanie wydatków na inwestycje. Zobowiązania z tytułu takich umów i pożyczek mają wpływ na IWZ. Jednak czym innym jest zobowiązanie z umowy partnerstwa publiczno – prywatnego, czym innym jest pożyczka zaciągnięta na sfinansowanie na przykład jednej z comiesięcznych płatności wynikających z takiej umowy. Nie ma też podstaw prawnych, by rozporządzenie wydane na podstawie art. 72 ustawy stosować do wykładni aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa.
Należy zatem zadać pytanie: czy konieczna jest ocena wpływu zobowiązań z tytułu umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym na dług publiczny? Taka ocena jest konieczna, a to ze względu na wynikające z innych przepisów ustawy obowiązki planistyczne i sprawozdawcze samorządów, kontrolowane przez RIO. Jednak to, czy umowa ma wpływ na dług publiczny, czy też go nie ma, w żaden sposób nie przekłada się na finansowe możliwości jej zawarcia przez JST.
Dochodzimy w tym miejscu do najbardziej istotnego zagadnienia. Czy zatem można uznać, że zawarcie umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym jest dla JST neutralne ze względu na IWZ? I tu odpowiedź będzie negatywna. Zawarcie umowy wpływa na IWZ, z to ze względu na klasyfikację wydatków.
Co do zasady wydatki JST będą wydatkami bieżącymi, chyba że są wydatkami majątkowymi. Wpływ na IWZ mają wydatki bieżące, nie mają go zaś wydatki majątkowe. Wynagrodzenie partnera prywatnego z tytułu umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym będzie wydatkiem bieżącym. Zobowiązanie z tytułu wynagrodzenia będzie zatem miało wpływ na IWZ, teoretycznie zmniejszając możliwość zaciągania zobowiązań. W praktyce jednak może dojść do sytuacji odwrotnej. Jeżeli samorząd ponosił wydatki na utrzymanie infrastruktury i zakupy na przykład energii, a w wynagrodzeniem z tytułu umowy będzie część oszczędności energii, wówczas suma wydatków bieżących ulegnie zmniejszeniu. Problematyka zaliczania wydatków do kategorii bieżących i majątkowych nie jest bynajmniej prosta i każdorazowo potrzebna będzie ocena tak prawna, jak i finansowa na podstawie konkretnej umowy, która może w bardzo różny sposób formułować prawa i obowiązki stron.
Na koniec warto poruszyć jeszcze kwestię przepisów UE dotyczących Europejskiego Systemu Kont Narodowych (ESA). W wydanych do nich instrukcjach ujmowane jest zagadnienie umów partnerstwa publiczno – prywatnego. Częstokroć dorobek Eurostatu czy tekst instrukcji jest stosowany przy wykładni umowy w celu oceny jej wpływu na dług publiczny. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że jak wprost wynika z wprowadzającego ESA rozporządzenia, przepisy te mają zastosowanie w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi a UE. Polska korzysta z możliwości innego ułożenia standardów księgowych. W rezultacie choćby ocena rozkłady czynników ryzyka nie może być wprost oparta o wypracowane rozwiązania UE.
Paweł Jadczak