Trwająca od kilku lat koniunktura na rynku nieruchomości sprawia, iż budownictwo mieszkaniowe przeżywa prawdziwy rozkwit. Pomimo kilku zawahań w ostatnich latach właściwie nie było okresu poważnego załamania tej koniunktury, a popyt na mieszkania i domy jednorodzinne jest w Polsce ogromny. Wystarczy wskazać, iż według niektórych szacunków w najbliższych latach deficyt mieszkaniowy może wynieść nawet 3 miliony lokali. Niestety pomimo tego deweloperzy ciągle borykają się z różnego rodzaju problemami – zwłaszcza zmianami cen materiałów, trudnościami w pozyskaniu pracowników oraz nieprzyjaznym otoczeniem prawnym. W tym ostatnim kontekście – co jest niezwykle istotne nie tylko dla deweloperów, ale właściwie wszystkich realizujących jakiekolwiek inwestycje – trzeba postawić sobie pytanie czym jest prawo budowlane oraz jakie są jego najważniejsze regulacje?
Definicja prawa budowalnego
Mówiąc najogólniej prawo budowalne to zespół norm prawnych regulujących kwestie związane z planowaniem i przeprowadzaniem inwestycji budowlanej, a także utrzymaniem oraz rozbiórką budynków. W zakresie prawa budowlanego mieszczą się także kwestie związane z ustrojem i kompetencjami organów administracji architektoniczno-budowalnej, i nadzoru budowlanego. Podstawowym aktem prawem regulującym tę dziedzinę jest – wielokrotnie nowelizowana – ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1202) oraz rozporządzenia wydane na jej podstawie. W tej grupie należy wymienić przede wszystkim rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, a także rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego. Poza tym w szeroko pojętym prawie budowalnym mieści się e szereg regulacji dotyczących zwłaszcza planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, czy szczegółowych kompetencji podmiotów zaangażowanych w proces budowalny.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie właściwie nie ma wątpliwości, iż prawo budowalne należy do gałęzi prawa administracyjnego, a co za tym idzie podstawowym założeniem tego typu regulacji jest przyjęcie zasady władztwa organów państwa. Stąd uczestnicy procesu budowlanego oraz organy państwowe właściwie do nadzoru nad nim, nie są równorzędnymi partnerami – instytucjom państwowym przysługuje szereg uprawnień umożliwiających rozstrzyganie spraw budowlanych, a osoby będące stronami tychże postępowań musza podporządkować się ich prawomocnym decyzjom. Oczywiście nie oznacza to pełnej swobody organów państwa w załatwianiu tego typu spraw. Wręcz przeciwnie, w dziedzinie tej – podobnie, jak w każdej innej – muszą one działać na podstawie i w granicach prawa, co stanowi podstawowy środek ochrony obywateli przed arbitralnymi rozstrzygnięciami. W tym względzie fundamentalne znaczenie mają przede wszystkim zasady prawa budowlanego.
Zasady prawa budowlanego
Zasady prawa – znów ogólnie rzecz ujmując – to wartości leżące u podstaw norm prawnych, których wyznaczają kierunek ich stanowienia i interpretacji, a jednocześnie określają granice interwencji ustawodawcy w prawa i wolności człowieka i obywatela. Stąd zasady prawa najczęściej identyfikuje się na dwa sposoby: poprzez interpretowanie wartości wynikających z aktów prawnych o fundamentalnym znaczeniu (przede wszystkim Konstytucji oraz umów międzynarodowych chroniących prawa człowieka) oraz w drodze analizy obowiązujących ustaw, zwłaszcza pod kątem zakładanych celów regulacji. W kwestii konstruowania zasad prawa nie małe znaczenie ma także orzecznictwo sądowe, czy wypowiedzi doktryny prawa – zwłaszcza wtedy, gdy w ich ramach postuluje się zmianę lub wprowadzenie nowych rozwiązań legislacyjnych.
Idąc tym tropem za prawo człowieka o fundamentalnym znaczeniu dla procesu budowalnego należy uznać prawo własności. W końcu inwestor musi dysponować prawem do nieruchomości, aby móc rozpocząć jakiekolwiek prace budowlane. Co prawda nie jest konieczne, aby inwestor legitymował się prawem własności gruntu, jednak z punktu widzenia współczesnego konstytucjonalizmu, czy doktryny praw człowieka uznaje się, iż ochrona „prawa własności” w odpowiednim zakresie odnosi się do wszystkich, dopuszczalnych przez prawo, form władztwa nad rzeczą (w tym oczywiście nieruchomością). Stąd jasne, że każdy, kto posiada stosowne prawo go gruntu ma prawo zrobić z nim co chce – w tym także zabudować. W związku z tym za podstawową zasadę prawa budowlanego należy uznać zasadę wolności zabudowy.
Oczywiście nie oznacza to, że wolność ta jest niczym nieograniczona – każdy, kto chodź raz miał do czynienia z prawem budowlanym wie, z jak wieloma obostrzeniami musi zmierzyć się inwestor. Stąd obok zasady wolności zabudowy należy wyróżnić zasadę ograniczenia tej wolności za pomocą norm prawnych. Jasne jest, iż skoro własność należy do praw człowieka, to jej ograniczenia mogą zostać wprowadzone jedynie w ustawie i na podstawie odpowiednio doniosłych racji. Ustawa Prawo budowlane zasady te wyraża w sposób bardzo syntetyczny. Zgodnie z jej art. 4 każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oczywiście chodzi tu zarówno o przepisy powszechnie obowiązującego prawa (zwłaszcza ustawy, czy akty do nich wykonawcze), jak i akty prawa miejscowego dotyczące zasad prowadzenia polityki przestrzennej (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).
Analiza przepisów Prawa budowlanego pozwala na określenie jeszcze co najmniej kilku innych zasad. W tej grupie warto wskazać na zasadę poszanowania praw osób trzecich (zwłaszcza sąsiadów nieruchomości); projektowania oraz realizacji inwestycji zgodnie z wymaganiami prawa i współczesnej wiedzy technicznej, czy właściwego użytkowania obiektów budowlanych oraz ochrony zabytków. Trudno w krótkim tekście w sposób szczegółowy określić treść tych zasad. W każdym razie koncentrują się one na dwóch podstawowych zagadnieniach: dopuszczalności ograniczenia wolności zabudowy (zwłaszcza w perspektywie praw osób trzecich) oraz konieczności realizacji inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo jej użytkownikom oraz wszystkim znajdujących się w zakresie jej oddziaływania. Co prawda nie sposób nie przyznać racji, iż wiele ograniczeń nakładanych przez normy budowlane idzie za daleko i nie jest koniecznych dla prawidłowej realizacji i późniejszego użytkowania inwestycji. Jednak jest to zupełnie odrębny temat – każdy inwestor po prostu musi im sprostać, jeżeli chce przeprowadzić swoje zamierzenie budowlane. Spełnienie tych warunków jest z kolei skrupulatnie badane przez organy państwa. Stąd trzeba zastanowić się przede wszystkim, w jaki sposób uzyskać pozwolenie na budowę?
Jak uzyskać pozwolenie na budowę?
Przede wszystkim należy podkreślić, iż proces o udzielenie pozwolenia na budowę toczy się zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei wymaga określenia, kto jest stroną takiego postępowania. Warto wskazać, że ustawa Prawo budowlane rozróżnia dwie kategorie stron. Pierwsza z nich to uczestnicy samego procesu budowlanego. Należą do nich: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Oczywiście każdy z tych podmiotów posiada swoje określone obowiązki. Przykładowo inwestor musi zwłaszcza zorganizować sam proces budowy, przede wszystkim poprzez zapewnienie opracowania projektu, czy stworzenie wszystkich warunków niezbędnych do rozpoczęcia prowadzenia robót budowlanych. W praktyce realizacja tego obowiązku sprowadza się do wyboru właściwego projektanta, posiadającego stosowne uprawnienia.
Jednocześnie warto pamiętać, iż inwestor ma prawo zobowiązać projektanta do sprawowania nadzoru autorskiego oraz ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie. W pierwszym zakresie poprzez ustanowienie takiego nadzoru inwestor zabezpiecza się przez niebezpieczeństwem dokonania na etapie realizacji inwestycji jakichkolwiek odstępstw od projektu. Realizacja zaś drugiego uprawnienia jest przydatna zwłaszcza wówczas, gdy inwestor nie jest w stanie samodzielnie doglądać przebiegu budowy. Trzeba pamiętać, że w przypadku szczególnie skomplikowanych inwestycji organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. W takiej sytuacji inwestor po prostu musi ustanowić nadzór w swoim imieniu.
W przypadku zaś sprawy o wydanie pozwolenia na budowę jej stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To z kolei oznacza, iż nie ma możliwości uniwersalnego określenia kręgu podmiotów będących stronami tego postępowania. Wszystko zależy przede wszystkim od skali zamierzonej inwestycji oraz gęstości już istniejącej zabudowy w terenie zaplanowanym do jej realizacji. Orzecznictwo i doktryna za „obszar oddziaływania obiektu” uznaje się wszystkie nieruchomości, na które potencjalnie może wpływać nowa inwestycja. Wynika z tego, że ustalenia obszaru na jaki może oddziaływać dana inwestycja dokonuje się indywidualnie, na potrzeby każdej ze spraw.
W obecnym stanie prawnym złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przez właściwego starostę, musi zostać poprzedzone szeregiem czynności. Chodzi tu zwłaszcza o skompletowanie załączników niezbędnych do skutecznego złożenia przedmiotowego wniosku. W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy na danej nieruchomości w ogólne możliwe jest przeprowadzenie planowanej inwestycji. W optymalnych warunkach przesądza o tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd każdy inwestor powinien zapoznać się z normami tego aktu. Niestety w praktyce większość miejscowości, a nawet miast w Polsce nie posiada miejscowych planów zagospodarowania. W takiej sytuacji konieczne jest uzyskanie – wydawanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wydanie decyzji, popularnie określanej mianem „wuzetki”, jest możliwe jedynie wówczas, gdy nieruchomość łącznie spełnia szereg warunków. Przede wszystkim co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Poza tym działka mająca zostać objętą decyzją o warunkach zabudowy musi mieć dostęp do drogi publicznej; istniejące na niej lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; jednocześnie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a sama decyzja jest zgodna z mającymi zastosowanie w danej sprawie przepisami odrębnymi.
Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę koniecznie trzeba dołączyć cztery egzemplarze projektu oraz dokumenty poświadczające prawo do dysponowania gruntem (np. wypis z księgi wieczystej). Warto pamiętać, że jeżeli inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości bezwzględnie musi uzyskać pisemną zgodę pozostałych współwłaścicieli. Poza tym do przedmiotowego wniosku konieczne jest załączenie wszelkich uzgodnień, czy zgód wymaganych przepisami prawa dla danej inwestycji.
Po prawidłowym złożeniu wniosku starosta rozpocznie właściwą procedurę. Jednym z jej ważniejszych elementów jest poinformowanie podmiotów, na nieruchomości których planowana inwestycja może oddziaływać, o fakcie złożenia wniosku oraz umożliwienie im zapoznania się z jego treścią, a także sformułowanie w wyznaczonym terminie swoich uwag. W praktyce więc może dojść do sytuacji, w której sąsiedzi inwestycji uniemożliwią jej realizację bądź wpłyną na zmianę pierwotnych planów. Jednak nawet w przypadku, gdy nie ma żadnych zastrzeżeń co do projektu i złożonych wraz z nim dokumentów w polskich warunkach każdy inwestor musi uzbroić się w cierpliwość w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie starosty – przeważnie na wydanie ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę trzeba czekać co najmniej kilka miesięcy.
Kiedy pozwolenie nie jest konieczne?
Na szczęście zgodnie z Prawem budowlanym nie wszystkie prace budowlane wymagają uzyskiwania pozwolenia. Ustawodawca ustanowił w tym względzie szereg wyjątków, postanawiając, że nie muszą się o nie starać m.in. inwestorzy przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2; przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych; ogrodzeń, czy obiektów małej architektury. Trzeba pamiętać, że prawodawca zezwala także na wnoszenie bez zezwolenia budynków gospodarczych, wiat, czy przydomowych oczyszczalni ścieków – jednak wyłączenia te dotyczą jedynie inwestycji do ściśle określonej w przepisach powierzchni bądź przepustowości. Stąd wyłączenia te nie mają charakteru generalnego.
Prawo budowlane pozwala także na prowadzenie bez zezwolenia docieplenia budynków o wysokości do 25 m; przebudowywanie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków), czy prowadzenie remontów. Niestety takie pojęcie, jak „remont” wymyka się łatwemu i jednoznacznemu definiowaniu prawniczemu. To z kolei prowadzi do szeregu praktycznych wątpliwości jakie prace mogą, a jakie nie zostać objęte znaczeniem tego pojęcia. Niestety w ostatnim czasie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiła się tendencja do co raz surowszego rozumienia sformułowania „remont”. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 roku sygn. akt II SA/Bd 94/18, w którym podkreślono, iż remont w żadnym wypadku nie może prowadzić do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów, czy realizacji jego nieistniejących wcześniej elementów. Mówiąc inaczej w zakresie remontu nie mieszczą się prace powodujące zmianę parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego. W związku z tym wszelkie przebudowy, czy szerzej zakrojone modernizacje wymagają uzyskania stosownego zezwolenia.
Trzeba pamiętać, że ustawodawca wprowadził także inny tryb regulowania kwestii legalności rozpoczęcia praw budowlanych – ich zgłoszenie do właściwego organu. Jednak możliwość ta również została zarezerwowana jedynie dla ściśle określonych przypadków, np. budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan i przydomowych ganków oraz oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 (z tym, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2), a także wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, z tym ograniczeniem, że ich liczba nie może być – podobnie, jak w poprzednim przypadku – większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.
Skutki braku pozwolenia na budowę są bardzo poważne
Każdy inwestor – w swoim dobrze pojętym interesie – powinien ściśle przestrzegać przepisów prawa budowlanego, gdyż ich przekroczenie może skutkować poważnymi sankcjami: od nałożenia grzywny po nakaz rozbiórki wykonanych prac. Oczywiście dóbr dolegliwości zależy przede wszystkim od skali naruszeń prawa. Rozbiórkę budynku lub jego części można nakazać wówczas, gdy nie uzyskano wymaganego zezwolenia bądź nie dokonano zgłoszenia, a jednocześnie przeprowadzone prace są sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co tym samym zamyka drogę do jego legalizacji. Wynika to z faktu, iż nakaz rozbiórki jest środkiem ostatecznym, za nim się go zastosuje należy najpierw dążyć do legalizacji samowoli budowlanej. Stąd – poza przypadkami, gdy przeprowadzenie postepowania legalizacyjnego jest w danych okolicznościach niemożliwe – organ wstrzymuje prowadzenie samowolnie podjętych prac, a następnie nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poświadczającego, że prace nie są sprzeczne z planem miejscowym bądź „wuzetką” oraz dokumentów potrzebnych do uzyskania zezwolenia bądź zgłoszenia.
Starosta bada wszystkie przedłożone dokumenty i decyduje, czy można dokonać legalizacji. Jeżeli tak, trzeba dopełnić jeszcze jedną, aczkolwiek bardzo ważną formalność: ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Co prawda jej wniesienie przez inwestora nie jest obowiązkowe, jednak jej niezapłacenie oznacza brak legalizacji – a więc w praktyce konieczność rozbiórki samowoli budowlanej. Samą wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się na podstawie sztywnych kryteriów, mnożąc ze sobą stawkę opłaty (wynoszącą w tym przypadku 25 000 złotych), współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik jego wielkości. Współczynniki te zostały jednoznacznie określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane, stąd bardzo łatwo oszacować wysokość ewentualnej opłaty legalizacyjnej.
Ciągła reforma prawa budowlanego – zapowiada się jej kolejna odsłona
W Polsce – a także w wielu innych krajach świata – nikogo już nie dziwią częste zmiany prawa. Niestety prawo budowalne jest na nie szczególnie podatne, gdyż – jak już wskazano – składają się na nie tylko ustawy, ale również szereg ważnych rozporządzeń. Akty podustawowe zaś ze swojej natury są dużo bardziej podatne na zmiany niż ustawy, gdyż po prostu nie wymagają one przeprowadzania rozbudowanej procedury legislacyjnej. W kwestiach budowlanych to właśnie w rozporządzeniach reguluje się faktycznie kluczowe dla prowadzenia inwestycji sprawy, jak np. odległość budynku od granicy działki, czy warunki techniczne samego budynku. Stąd zarówno inwestorzy, jak i projektanci, prowadzący budowę, czy prawnicy zajmujący się prawem budowlanym po prostu muszą „być na bieżąco”. Tym bardziej, że ustawodawca zapowiada poważne, systemowe zmiany, w prawie budowalnym.
Z oficjalnych informacji wynika, iż w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju trwają prace nad przygotowaniem noweli ustawy Prawo budowlane oraz kompleksowych zmian w zasadach prowadzenia polityki przestrzennej. W pierwszym obszarze zakłada się dążenie do maksymalnego ograniczenia formalności związanych z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę. Prawdopodobnie zostanie uchylony obowiązek przedkładania staroście całości dokumentacji –zgodnie z zapowiedziami konieczne okaże się jedynie załączanie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tylko głównych założeń projektu, szczegóły pozostawiając dla inwestora i wykonawców. Natomiast w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego prawdopodobnie zupełnie zmienią się akty regulujące prowadzenie polityki przestrzennej przez gminy, a także procedury ich uchwalania. Przedstawiciele opracowujących projekt zapowiadają także zrealizowanie zakładanego od dawna uchylenia możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To z kolei oznacza, iż gminy po prostu zostaną zmuszone do opracowania i przyjęcia – wskazanych przez ustawodawcę – aktów planowania przestrzennego.
W każdym razie poszukując prawnika praktykującego w obszarze prawa budowlanego warto postawić na doświadczenie. Pozwala ono przede wszystkim na prawidłowe zakwalifikowanie różnego rodzaju sytuacji ocennych, a tych – na co wskazywano – w kwestiach regulacji budowalnych nie brakuje. Stąd też pochopne stosowane przepisów prawa budowlanego, czy podejmowanie decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnej i dogłębnej analizy sytuacji może pociągnąć za sobą bardzo poważne i dotkliwe finansowo konsekwencje, zarówno poprzez konieczność zapłaty kar, jak i wykonywania zupełnie niepotrzebnej pracy prowadzącej do zwiększenia kosztów inwestycji i wydłużenia się czasu jej realizacji. A tego każdy inwestor – co w pełni zrozumiałe – chce uniknąć.